看似意料之外，卻在情理之中。
“中國正醞釀組建國家級的預防腐敗的專門機構(gòu)”這一消息從中共中央紀律檢查委員會副書記、秘書長干以勝口中透露出來后，便迅即被各媒體當成快訊從新聞發(fā)布會現(xiàn)場發(fā)出。
然而對于普通民眾來說，“國家預防腐敗局”這一提法顯然陌生。為什么要成立這樣一個機構(gòu)？這一機構(gòu)的建立對反腐有何作用？一時成為公眾心中最大的疑問。
而對深諳反腐形勢人士來說，一切盡在情理之中。
“這種想法由來已久。”2月15日，中紀委宣傳教育室監(jiān)察專員閆群力在申明發(fā)表看法為個人觀點之后，向記者透露了這一訊息。
熟知內(nèi)情的清華大學公共管理學院廉政與治理中心副主任任建明教授也表示，提出設(shè)立“國家預防腐敗局的動議有一年多的時間了”。
“成立這一機構(gòu)說明，中國反腐敗的思路在繼續(xù)推進，反腐敗端口正在前移�！狈锤瘜＜业狞c評簡明扼要。
落實公約的一個具體舉措
干以勝在發(fā)布會上還透露，組建“國家預防腐敗局”是認真履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)。
據(jù)閆群力介紹，《聯(lián)合國反腐敗公約》第六條明確規(guī)定，“各締約國均應當根據(jù)本國法律制度的基本原則，確保設(shè)有一個或酌情設(shè)有多個機構(gòu)……預防腐敗”，并賦予機構(gòu)“必要的獨立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當?shù)挠绊憽�，同時提供“必要的物資和專職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓”。
“在2003年12月簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》之后，中國就對公約在國內(nèi)實施非常重視，專門成立了由25個部委組成的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，目前，各相關(guān)部門已經(jīng)就公約實施以及中國國內(nèi)法與公約銜接等問題進行了全面系統(tǒng)的研究，并據(jù)此開始調(diào)整反腐敗體制，修改相關(guān)法律，完善法律制度建設(shè)�！比谓髯髁诉M一步的解釋，要“成立‘國家預防腐敗局’就是落實公約的一個具體舉措�！�
亡羊補牢更要未雨綢繆
分析人士指出，反腐敗工作重心的調(diào)整，有著特定的背景。來自中紀委的消息，去年在受到黨紀處分的人中，因妨礙社會管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規(guī)定和財經(jīng)紀律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀處分人員的81.2%，涉嫌犯罪移送司法機關(guān)依法處理的3530人，占受黨紀處分人員的3.6%。除此之外，還有37775人受到政紀處分。
反腐專家認為，雖然從總量上來看，觸犯黨紀國法受到制裁的只占少數(shù)，但是，這些少數(shù)違紀違法者給所造成的危害卻是不可小視的。如果不加快建立教育和預防體制，那么，司法機關(guān)懲處腐敗的壓力將會越來越大，整個社會也會不斷增加不滿情緒。
事實上，根據(jù)各國以往的經(jīng)驗，反腐敗工作重心的變化帶有規(guī)律性。在設(shè)立反腐敗機構(gòu)的早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著大局的穩(wěn)定，反腐敗機關(guān)逐漸將工作重心從懲治腐敗轉(zhuǎn)移到教育公務(wù)員遵紀守法、預防公務(wù)員違法犯罪方面。
中國反腐敗工作遵循同樣的軌跡。相關(guān)報道顯示，自上個世紀80年代以來，國家反腐敗的工作主要集中在懲治重大貪污犯罪案件上，先后查處了一大批罪行嚴重的貪官污吏。
“如果我們只抓懲治這一手，可能一時見效，但往往是出現(xiàn)‘前腐后繼’的現(xiàn)象，損害黨和政府的肌體和形象，使反腐敗工作付出更大成本�！遍Z群力對記者說，“就像治感冒，吃一般的藥治的是表面，我們要研究病理病根，從源頭抓預防，效果才會越來越明顯，反腐力度才會越來越大�！�
“中國政府對腐敗預防的重視從2000年前后就開始了，”任建明說，黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實際上就是預防。
“預防成為反腐敗重要戰(zhàn)略是在2005年，這一年《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱實施綱要)正式頒布�！比谓鞲嬖V記者，在實施綱要中，中央提出：要懲防并舉，注重預防；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。
2006年初，中共中央政治局常委、中紀委書記吳官正在《求是》雜志發(fā)表《要在源頭上防治腐敗》的署名文章，以扁鵲治病重預防為例，指出中國自古就講“萬事防為先”、“防患于未然”、“防微杜漸”等道理。
2007年1月11日結(jié)束的中紀委七次會議，重申了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰(zhàn)略方針。權(quán)威人士認為，這一戰(zhàn)略方針，將會對今后的反腐工作產(chǎn)生積極的影響。
紅旗出版社副社長黃葦町認為，“從注重事后懲治向注重事先預防為主轉(zhuǎn)變，是反腐敗斗爭走向成熟的重要標志，也是我們從查處腐敗案件中總結(jié)的重要經(jīng)驗教訓�！�
黃葦町認為，無數(shù)事實說明，亡羊補牢不如未雨綢繆。加大預防，防患于未然，無疑是成本較低、效果更好的反腐敗措施。
“在這樣的背景之下，‘剎風治標’逐漸向‘標本兼治’發(fā)展。于是就需要有這樣一個機構(gòu)，來專門抓預防腐敗的工作�！遍Z群力說。
對預防性反腐敗機構(gòu)深有研究的國家檢察官學院逸石和中國政法大學國際法學院崔宇航指出，建立國家廉政體系的最終目標，就是使腐敗行為變得“高風險”和“低回報”，因此該體系應被設(shè)計為預防腐敗在先，而不是依靠事后的懲罰。
任建明告訴記者，實際上，專門從事預防腐敗工作的機構(gòu)以前也有，如檢察系統(tǒng)在2000年8月就成立了職務(wù)犯罪預防機關(guān)，但該機構(gòu)側(cè)重的是案件查辦之后的“個案預防”，還不能完全勝任中國政府以及聯(lián)合國公約對于預防的要求。
閆群力透露，中紀委其實也有類似的預防機構(gòu)，如中紀委的宣教室、黨風室、糾風室等，都有預防腐敗的職能，但單獨成立這樣一個機構(gòu)，一是適應國際反腐合作的需要，二也是本身工作的要求。
預防比懲治更困難更復雜
任建明認為，成立專門機構(gòu)，還應有另一個原因：“預防工作遇到的權(quán)力阻力更大，技術(shù)的復雜性也更高�！�
“查辦腐敗案件會遇到阻力，有時阻力甚至還比較大，因為這是權(quán)力與權(quán)力的較量�！比谓髡f，“但是，很多人也許沒有意識到，預防腐敗也會有阻力，甚至阻力更大�！�
事實上，預防腐敗往往就是要進行體制改革和制度創(chuàng)新。任建明舉例說，在2001年12月召開的中紀委第五次全會上，就提出了3項重大改革措施———行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投資體制和金融體制改革，共5項重大改革措施。僅行政審批制度改革一項，經(jīng)過4年的努力，國務(wù)院各部門共取消和調(diào)整審批項目1806項，達到了國務(wù)院部門全部審批項目的50.1%，并直接推動了行政許可法的順利頒布實施。
任建明表示，正因為預防腐敗涉及的面如此廣泛，牽涉的利益群體如此之多，使得“預防的阻力也就更大”。從技術(shù)的復雜性上來說，預防腐敗與懲治腐敗相比，也更復雜、更困難。因為要查處的畢竟是已經(jīng)發(fā)生、有蹤跡可循的案件，而要預防的則是尚未發(fā)生、并要努力使之不會發(fā)生的事情。
預防腐敗成效初步彰顯
事實上，預防腐敗的效果已經(jīng)初步彰顯。
統(tǒng)計數(shù)字表明，2003年以來，每年查處的違反黨紀和政紀的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的嚴重違紀并且受到司法機關(guān)處理的案件同比下降了10.9%。
據(jù)中紀委連續(xù)多年問卷調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計，1996年群眾對反腐倡廉工作的滿意度只有32.8%；到2003年，這一百分比超過半數(shù)達到了51.9%。
來自中紀委的數(shù)字表明，2006年共查處“跑官要官”等違反組織人事紀律者424人。嚴肅公務(wù)員工資制度改革和規(guī)范津貼補貼工作紀律，共查處違反有關(guān)政策規(guī)定的單位491個，涉及違規(guī)金額2.55億元，2666人受到紀律處分和組織處理。嚴格執(zhí)行廉潔從政各項規(guī)定，共查處違反規(guī)定收送現(xiàn)金、有價證券和支付憑證的領(lǐng)導干部1269人，違紀金額5448.37萬元，有23534人主動上交款額1.27億元。
并不意味會削弱懲治
“治標和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。”這是在2005年中紀委第五次全會上傳出的聲音。
2006年，一系列貪腐大案被揭開，從地方到部委的高官都有涉及。包括北京市前副市長劉志華、天津市人民檢察院原檢察長李寶金、國家統(tǒng)計局原局長邱曉華等。就在2006年即將結(jié)束之時，國家藥監(jiān)局原局長鄭筱萸亦被宣布“雙規(guī)”。據(jù)中紀委統(tǒng)計，2006年共有7名省部級干部涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)依法處理。
在2月13日中紀委的新聞發(fā)布會上，干以勝語氣堅定：“不論什么人、不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處�！�
“如此多的高官受到懲處，在世界上哪個國家都是沒有過的，人們由此看到了中國反腐敗的堅定決心�！遍Z群力告訴記者，他曾在國外考察過，“國外在反腐上投入的人力物力精力都沒有這么大�！�
但人們也從另一方面看出，中國的反腐敗形勢非常嚴峻。
在國務(wù)院第五次廉政工作會議上，稱反腐敗形勢嚴峻的理由被一一列舉：規(guī)范權(quán)力運行的法律制度不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在；官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、濫用行政權(quán)力的問題比較嚴重，腐敗大案要案不斷發(fā)生；一些損害群眾利益的突出問題沒有從根本上得到解決……
分析人士指出，“構(gòu)建懲治、預防腐敗體系這一歷史課題，僅僅只是開了一個頭�！�
承載厚望更要不辱使命
在《聯(lián)合國反腐敗公約》中，對預防性反腐敗機構(gòu)職能的表述是：實施預防性反腐敗政策和做法，并在適當情況下對這些政策的實施進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)；同時積累和傳播預防腐敗的知識。
干以勝在新聞發(fā)布會上透露的加強預防腐敗工作的幾個要點是：“加強對干部的教育”，“加強制度建設(shè)”，保證現(xiàn)有制度的“貫徹落實”，“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。
任建明表示，具體方案還不清楚，但毋庸置疑，這個專門機構(gòu)的“規(guī)格會比較高”�！拔覀�人看法，這個專門機構(gòu)應該整合現(xiàn)有力量，研究預防腐敗的基本規(guī)律，總結(jié)我國過去的經(jīng)驗和教訓，在此基礎(chǔ)上審慎組建該機構(gòu)會比較好�！�
閆群力透露說，機構(gòu)已經(jīng)進入具體籌備階段，人事編制等具體問題還要相關(guān)部門批準。
談到對這一專門機構(gòu)的預期，任建明的態(tài)度變得審慎，“期望值可以很高，但從現(xiàn)實出發(fā)，不是說一成立這樣的機構(gòu)，預防腐敗的效果就能馬上顯示出來，這中間還有很多具體的工作要做，有很多具體問題需要研究。
任建明所說的“具體問題”包括：機構(gòu)本身的權(quán)威性如何確定？授權(quán)是否充分？預防計劃不被執(zhí)行怎么辦？相關(guān)力量是否整合合適？同時還有機構(gòu)本身的人力資源和能力建設(shè)、工作范圍和程序等問題均有待進一步明確。
“只有做好這些具體工作，才能讓這個機構(gòu)真正發(fā)揮應有的作用，不辱使命，使我國朝著取得反腐成功的方向前進得更快�！比谓髡f。
“但不管怎樣，建立系統(tǒng)的反腐敗體制，組建職責明確的專門機構(gòu)，強化教育預防環(huán)節(jié)，是中國反腐敗的大方向�！狈锤瘜＜覙酚^估計，成立專門的預防腐敗機構(gòu)，有助于集中精力制定各種具體的規(guī)章制度，確保監(jiān)督的連續(xù)性，減少因腐敗而造成的經(jīng)濟損失和社會負面影響。
干以勝坦陳，中國還處于并將長期處于社會主義初級階段，由于體制機制制度還不完善，要在短期內(nèi)根治腐敗問題是不可能的。但“通過這個機構(gòu)的建立，我們相信，預防腐敗的力度將會進一步加大�！保類塾� 陳麗平）
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