中新網(wǎng)8月2日電 國家環(huán)�？偩�7月31日宣布，該局開始組建11個(gè)派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可覆蓋25個(gè)省、區(qū)、市。按照國家環(huán)�？偩值脑O(shè)想，這11個(gè)派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)只受命于國家環(huán)�？偩�，而不須看地方政府臉色。環(huán)保總局是在什么樣的背景下作出這樣的決定的？這項(xiàng)決定的由來是什么？《法制日報(bào)》今天推出專題策劃文章，解讀這一問題的答案。
破除執(zhí)法受地方干擾之困
國家環(huán)�？偩汁h(huán)監(jiān)局一位資深執(zhí)法人員給了記者一個(gè)數(shù)據(jù)：環(huán)�？偩衷谝荒曛星謇怼巴琳摺倍俣嗉�。
“地方政府設(shè)障環(huán)境執(zhí)法可見一斑�！边@位執(zhí)法人員說，有叫板的，就讓你“站得住的頂不住”，倒霉的被撤職；幸運(yùn)的被換崗；聽話的，要么是不作為的，要么是官污勾結(jié)�！翱梢哉f，目前環(huán)境執(zhí)法陷入了僵局。”
很多地方官員盡管清楚企業(yè)污染的事實(shí)，為了發(fā)展和政績，對事故發(fā)生前的種種環(huán)境污染事實(shí)只能“睜一只眼閉一只眼”。
在記者以往的采訪過程中，就有某縣領(lǐng)導(dǎo)私下里告訴記者，他對環(huán)保部門的要求很簡單：“無過便是功”，只要不出現(xiàn)大的污染事故就行。
“只要GDP，不管COD，實(shí)際上反映出有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤的發(fā)展觀和政績觀，在這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)的眼里，GDP是硬指標(biāo)，環(huán)境是軟指標(biāo)甚至是沒指標(biāo)�！眹噎h(huán)�？偩钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這種錯(cuò)誤的發(fā)展觀、政績觀也是一些地方政府包庇、縱容污染現(xiàn)象屢屢發(fā)生的根本原因之一。
“環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍從人到事都受制于地方政府，這種環(huán)境監(jiān)管體制要想讓環(huán)保執(zhí)法部門挺直腰桿，直接跟地方政府環(huán)保不執(zhí)法叫板根本不可能。”南京一位基層環(huán)保執(zhí)法人員這樣告訴記者。他說，地方發(fā)展事關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)的政績，天天查污染，叫喊關(guān)污染企業(yè)，這豈不是在跟領(lǐng)導(dǎo)過不去嘛，在任的領(lǐng)導(dǎo)GDP上不去，政績?nèi)绾误w現(xiàn)？在地方，要想依法履行環(huán)保職責(zé)，難得不在于和違法企業(yè)較量，難的是過不了地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)的這一關(guān)。
一位基層環(huán)保局工作人員曾說，他們有3個(gè)不敢查：對開發(fā)區(qū)不敢查，對重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查。
組建行動(dòng)是多年醞釀之果
實(shí)際上，此次環(huán)保總局向地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)并非一時(shí)之舉，而是醞釀了幾年的大動(dòng)作：
來自國家環(huán)�？偩值南@示，自2002年8月起，陜西省就開始在市級以下環(huán)保系統(tǒng)實(shí)行垂直管理體制試點(diǎn)。
2003年10月，環(huán)�？偩衷O(shè)立了環(huán)境監(jiān)察局，一時(shí)間實(shí)行環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理成為業(yè)內(nèi)討論的熱點(diǎn)。
2004年九十月間，陜西和江蘇兩省分別設(shè)立了省級環(huán)境監(jiān)察局，而江蘇省出臺(tái)的《江蘇省環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)施方案》中明確提出：“為加強(qiáng)環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)察，克服地方保護(hù)主義影響，按區(qū)域分片設(shè)立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察分局，作為派出機(jī)構(gòu)。隸屬省環(huán)境監(jiān)察局，加大區(qū)域環(huán)境監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效能。”
然而這些省級環(huán)境監(jiān)察局，還是隸屬于省環(huán)保廳(局)的處級單位，依然在省級環(huán)保廳(局)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，沒有能夠單立出來。環(huán)�？偩汁h(huán)境監(jiān)察局局長陸新元承認(rèn)，對于垂直管理，即使只是環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理，一些部門還有不同的看法，“尤其是各地方政府，對于這一體制的全面推行尚有保留”。
2004年12月，國家環(huán)保總局體改處官員公開證實(shí)，環(huán)保總局內(nèi)部有一個(gè)關(guān)于構(gòu)建垂直管理體制的設(shè)想。就是在總局之下、省局之上設(shè)立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，而省級環(huán)境監(jiān)察部門則根據(jù)需要在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)；對于市以下環(huán)保部門，逐步實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。
今年2月14日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定。明確提出：健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題。國家環(huán)�？偩汁h(huán)境規(guī)劃院咨詢部主任吳舜澤表示：“建立區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)是將來的重點(diǎn)工作之一，即建立大區(qū)域的環(huán)�？偩值呐沙鰴C(jī)構(gòu)。”
為解跨省和流域糾紛處理難
國家環(huán)�？偩执舜闻神v各地的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還要面臨的一個(gè)敏感問題是“跨界污染糾紛”�？缃缥廴炯m紛問題由來已久，總是“公說公有理，婆說婆有理”。知情人透露，正是跨地區(qū)、跨流域的環(huán)保執(zhí)法上的協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致沖突糾紛不斷。
據(jù)專家介紹，環(huán)境問題具有跨區(qū)域和跨流域的特點(diǎn)，大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等環(huán)境污染的影響不受行政轄區(qū)界線的限制，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境問題往往會(huì)對其他地區(qū)造成危害。
全國政協(xié)常委陳益群透露，實(shí)際上，早在3年前，國家環(huán)�？偩志鸵言谀暇┖蛷V州分別設(shè)立了華東和華南環(huán)境保護(hù)監(jiān)督中心，承擔(dān)了跨省區(qū)域和流域的環(huán)境污染案件的調(diào)查處理。運(yùn)行3年來，及時(shí)處理了一批突發(fā)性的環(huán)保事件，在打破地方保護(hù)主義，安定受害群眾情緒、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面，都起到了不容忽視的作用。為此，陳益群在去年9月就呼吁，“要強(qiáng)化流域性環(huán)保問題的治理，針對流域性、區(qū)域性問題的突出，可考慮建立專門的符合流域性環(huán)保要求的機(jī)構(gòu)”。
建立環(huán)境監(jiān)管新體制的嘗試
環(huán)境專家們對這一新體制大都寄予期待，他們認(rèn)為，這種環(huán)保執(zhí)法新體制如果能夠執(zhí)行到位，會(huì)對一些地方錯(cuò)誤的發(fā)展觀、政績觀造成巨大沖擊，很可能成為我國環(huán)境執(zhí)法擺脫地方干擾的根本性革命。
專家們認(rèn)為，11個(gè)派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)無疑是建立環(huán)境監(jiān)管新體制的一次大膽嘗試。事實(shí)上，在一些地方環(huán)保執(zhí)法與環(huán)境違法從來就沒有形成對局。而國家環(huán)�？偩纸M建11個(gè)派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，一場真正意義上的GDP與COD的博弈才會(huì)開始。誰能成為博弈的勝者？11個(gè)派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是作秀還是不辱使命？需要時(shí)間給出答案。(張鑫、郄建榮)
